‘Gelegenheidsreferendum’ schiet haar doel voorbij

Met 6 april nadert de D-Day van het Oekraïne referendum. De stempas ligt zelfs al op de deurmat. Ondertussen leven er bij de Nederlandse burger nog de belangrijkste vragen: waar gaat dit referendum nu echt over? Wat is het gevolg van een eventuele Nederlandse tegenstem? Het zijn vragen die door het ja- en het nee-kamp verschillend worden beantwoord. Deze tegenstrijdigheid is niet zo vreemd, vindt Wytze van der Woude, hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht. ‘Dit referendum geeft de burger niet de keuze tussen A en B, maar tussen A en niet-A, waarbij het onduidelijk is wat niet-A precies inhoudt.’

 

Over drie weken, op 6 april, mag de Nederlandse kiezer naar de stembus om antwoord te geven op de de vraag: ‘Bent u voor of tegen de wet tot goedkeuring van de associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne?’ Het gaat om een raadgevend referendum, de uitslag kan worden gezien als een advies van de burger aan de overheid. Het Nederlandse raadgevende referendum is bij voorbaat al een unicum in de geschiedenis van de Europese Unie. In geen van de EU-lidstaten is ooit eerder door de bevolking een referendum aangevraagd over het onderwerp Europese samenwerking. Toch is dit volgens van der Woude geen excuus voor de ‘noodremprocedure’ die de overheid nu van dit referendum heeft gemaakt. ‘Er zijn in binnen en buitenland tal van voorbeelden van referenda niet in grote mate vergelijkbaar zijn met het Oekraïne referendum. Van deze ervaring is geen gebruik gemaakt en nu zitten we met de huidige vorm, waar nogal wat haken en ogen aan zitten. Dat is een blunder van de wetgever.’

 

‘Een duidelijke hoofdvraag ontbreekt’

Volgens van der Woude leeft er in Nederland onterecht het idee dat er aan de kiezer geen complexe vraagstukken kunnen worden voorgelegd. Met als resultaat dat er bij dit referendum is gekozen voor een hoofdvraag, waarvan het twijfelachtig is of deze voor iedere kiezer de lading van het eigenlijke vraagstuk dekt. ‘Voor veel mensen spelen andere belangen mee. Oké, de vraag gaat over het associatieverdrag. Maar voor sommigen gaat het vooral over de vraag of we verder willen met de EU, of in ieder geval de EU in deze vorm. Voor weer anderen is de hoofdzaak Oekraïne, Rusland, de nasleep van de MH-17 of het functioneren van Mark Rutte. Vragen over zulke hoofdzaken worden nu gekanaliseerd via het associatieverdrag.’ Van der Woude benadrukt dat dit niet de fout van de initiatiefnemer GeenPeil is, dat volledig binnen de wet handelt. Juist die wettelijke kaders dwongen de tegenstanders van de EU om op het eerste onderwerp te duiken dat langs kwam.

‘Het instrument is niet toegepast op de vraag’

In het geval het Oekraïne-referendum ontbreekt niet alleen een duidelijke hoofdvraag. Ook dit referendum als instrument mist eenduidigheid, aldus van der Woude. Dat komt door de manier waarop het referendum is opgezet. Ten eerste zorgt het niet-bindende karakter van dit referendum voor onduidelijkheid. De burger geeft de regering geen opdracht, maar een advies. ‘We worden daarmee in dezelfde rol gedrukt als de Raad van State, die de regering adviseert over wetgeving. De kracht van een advies zit hem alleen vooral in de motivering. De Raad van State kan in dikke rapporten een advies uitgebreid toelichten. De Nederlandse burger moet het doen met een stemhokje en een rood potlood. Dat is natuurlijk een veel te beperkte manier om advies uit te brengen over zo’n diffuus en gelaagd onderwerp.’

Hier direct aan gekoppeld ziet van der Woude nog een probleem. Het referendum wordt onterecht gezien als een duidelijke keuze tussen A en B. ‘Maar dat is dus precies wat dit referendum niet is. Het is een keuze tussen A en niet-A, waarbij het onduidelijk is wat niet-A precies inhoudt. De uitslag niet-A kan dus op heel veel verschillende manieren worden uitgelegd.’ Maar een blik op het verleden leert dat de meest waarschijnlijke uitkomst is dat Nederland door de EU wordt uitgenodigd om de onderhandelingen te heropenen. ‘Met een advies dat bestaat uit zoiets onduidelijks als niet-A, ga je als regering aan de onderhandelingstafel zitten zonder dat je precies weet waar je heronderhandelingsruimte zit. En die vraag gaat zonder meer komen.’

Van der Woude vraagt zich dan ook af in hoeverre niet-bindende referenda nu eigenlijk echt bestaan. Een vraag die verder wordt versterkt door de opkomstdrempel van 30% die door de Eerste Kamer is afgedwongen. ‘De vraag is waarom een advies, want dat is dit referendum, ongeldig zou kunnen zijn. Een advies is toch niet minder geldig naarmate er minder mensen komen opdagen? Nee, de opkomstdrempel is voor de overheid eerder een middel om een eventuele negatieve uitslag makkelijk naast zich neer te kunnen leggen.’ Van der Woude wijst erop dat zo’n argument ook andersom werkt. ‘Wanneer de opkomst boven de 30% ligt, ben als overheid eigenlijk direct verplicht dit advies aan te nemen.’

Deze verplichting brengt nog een groter probleem met zich mee. ‘De drempel waarvoor is gekozen, is hoogst ongelukkig en brengt voorstanders in een buitengewoon lastig parket. Zij lopen immers het risico de tegenstanders in de kaart te spelen door op te komen dagen.’ Volgens van der Woude had dit heel eenvoudig opgelost kunnen worden. ‘Door af te spreken dat we spreken van een geldig negatief advies, of uitspraak, want wat mij betreft zijn referenda bindend, wanneer een meerderheid tegen is en die meerderheid bestaat uit x procent van de kiesgerechtigden. Het is nu niet alleen raar dat er zo’n drempel is, maar de drempel is ook nog eens heel ongelukkig gekozen.’ Van der Woude vindt het jammer dat het referendum ertoe kan leiden dat mensen tactisch gaan stemmen. ‘Juist een referendum kan mensen op een eenduidige manier bij politiek te betrekken. Nu weten sommige kiezers niet eens of ze wel moeten komen opdagen.’

‘Recept voor teleurstelling’

Op 6 april gaat Nederland dus stemmen op een referendum waarbij de hoofdvraag lang niet voor iedereen de essentie van het probleem omvat. Bovendien zijn de gevolgen van een eventuele tegenstem geheel onduidelijk en zorgt de opkomstdrempel ervoor dat de uitkomst de facto bindend is, wanneer de vereiste 30 % wordt behaald. ‘We zitten nu nog steeds met de vragen wat, hoe, en waarom. De kiezers worden gedwongen een schimmenspel te spelen, met een onduidelijke vraag, een middel dat niet goed op deze vraag kan worden toepast, onduidelijke drempels en de kiezer die voor een onmogelijke keuze komt te staan. Van der Woude spreekt dan ook van ‘een recept voor teleurstelling’, maar wil benadrukken dat hij absoluut niet tegen referenda an sich is. ‘Bindende referenda die de hoofdzaak raken kunnen een uitstekend instrument zijn. Het moet voor burgers ook mogelijk zijn om zelf iets op de agenda te brengen. Dan krijg je misschien de vraag op tafel die mensen ook echt op tafel willen. Maar dit gelegenheidsreferendum zal meer vragen oproepen dan beantwoorden.’